《農業貿易》（Agritrade）去年10月刊登一篇論文，對世界棉花發展狀況進行解讀，其中特別論及非洲產棉國面臨的各種問題和挑戰。
一、基本情況
文章認為，全球棉花市場被亞洲國家和美國統治，因為亞洲國家是棉花生產、消費和進口的主要聚集地，而美國仍然是棉花的第一出口大國。自2005年以來，印度棉花產量劇增，從凈進口國一躍成為凈出口國。由于政策扶持，加之貼近主要市場，該國必將變成其他非加太國家的主要競爭對手。目前，非加太共有29個產棉國，總產量僅占全球棉產量的5%，但出口卻占11%，原因是這些國家紡織業極不發達，加工能力有限。不過從經濟和社會角度看，種棉對上述國家十分重要，特別是棉花4國（貝寧、布基納法索、馬里和乍得）。反觀歐洲，歐盟國家不但棉花消費少，而且產量也非常低，只有西班牙和希臘還在種植棉花。根據歐盟共同農業政策，種棉可享受35%的補貼，此舉的結果是扭曲公平貿易，人為壓低市場價格。不過，鑒于歐盟棉花出口量不大，補貼的副作用遠遠低于美國。
歐美的補貼政策已經受到世貿成員國的堅決反對，正義的呼聲得到越來越多的共鳴。棉花4國呼吁國際社會承認棉花種植對于眾多的最不發達國家發展經濟、減少貧困具有戰略價值，要求發達國家逐步直至全部取消生產和出口補貼，呼吁世貿組織為最不發達國家設計過渡性安排，以補償收入損失，直到其他國家完全取消各種補貼為止。但至今，世貿組織對此鮮有進展。
不過，有一個雙邊案例值得注意。2002年，巴西向世貿控告美國對棉花進行補貼，世貿組織作出了有利于巴西的裁定。為避免世貿規則規定的自動啟動制裁程序，巴美雙方達成協議，規定美方每年向巴方支付1.47億歐元，用于提供技術支持，補償損失。非加太國家認為，此種協議只會強化不公平待遇，損害其他產棉國利益。
2005—2010年，由于棉價持續疲軟，12個非加太主要產棉國的棉花產量下降了近35%。此后，棉價突然暴漲，但很快消失，導致各方針對經濟和資金皆為不利的情況只得謹慎行事。
近年來，非洲國家為改善生產、增加收入也出臺了一些措施和倡議，例如在坦桑尼亞實施了合同農業倡議，成立了農民企業集團，以強化農民組織結構，增強農民在供應鏈中的談判地位。非洲還成立了棉花生產者協會和棉紡工業聯合會，目的在于促進非洲紡織和服裝業發展。其他倡議還包括區別生產、保證質量、公平貿易、供需平衡、開發綠色棉花、產地認證等。
法國開發署自2008年以來開始在中西非國家實施一個470萬歐元的項目，旨在實現棉花生產和銷售平衡，并推廣綠色棉花種植。
二、最新發展
世界棉花產量在連續3個收獲季減產、庫存驟降后從2010/11年度再次竄升，到2011/12年度進一步放大，導致供大于求約300萬噸。受全球經濟危機影響與合成纖維的加劇競爭，棉花消費量不斷下降，棉花價格也從2011年的227美分/磅下降到2012年的70美分/磅。
（一）產量恢復，價格攀高。2011/12年度，世界棉花產量達到近5年來的最高峰，其中中國、澳大利亞、巴基斯坦和土耳其增產明顯，美國有所下降。2010/11和2011/12兩個收獲季全球棉花增產22.5%。據初步估計，2012/13年度棉花總產量將下降6 -7%，主要原因是棉價下跌，而種糧更具吸引力。主要產棉國產量（中國-10%、印度、巴基斯坦、巴西和土耳其）全部下降，而美國由于種植面積減少，產量有可能增加11%。
（二）經濟危機打擊消費。全球棉花消費量繼2008年金融危機后有所增長，到2010/11年再度緊縮，原因是棉價居高不下，加之2011/12年經濟危機，紡織品需求受到抑制，全球棉花消費下降了10.5%，預計2012/13年有可能反彈（4%）。理由是棉花價格持續走低，比合成纖維更有競爭力，世界經濟恢復增長。但不利因素是棉花產量不斷擴張，庫存有增無減，需求跟不上供給。美國農業部預測，中國棉花消費量將下滑2%，需求總量約4,000萬包，達到8年來的最低水平。而印度、巴基斯坦、土耳其和巴西將提高6-7%，泰國提高22%。
（三）世界棉花貿易走勢。2009—2011年，全球棉花出口維持在760-780萬噸之間，此后達到920萬噸。但國際農業信貸聯合會認為，2012/13年度棉花出口將回歸到原來的水平即760萬噸，下降18%。因為2011/12年的增長并非反映實際需求增加，而是中國進口增加了兩倍，其他國家相反下降了18%。2012/13年，中國進口將下降一半，其他國家可能增加18%，達到756萬噸。美國和法語非洲國家基于產量擴大出口有可能增加，而其他棉花出口國可能下降，因為產量減少，出口競爭激烈。
中國作為全球最大的棉花生產國、消費國和進口國對世界棉花市場的影響舉足輕重，特別是面對近年來起伏動蕩的形勢其作用尤為明顯。中國首次實行高于國際價格的收購最低保護價政策，重新構建國家棉花儲備。2011/12年，中國棉花進口翻了一番，達到500萬噸，占全球進口總量的55%。但這并不表明中國內需增加，而是政府的政策所致，目的在于維護國內和國際市場價格，消化、減少全球棉花供應量，擴大國際貿易。2012/13年，中國棉花庫存預計達到600萬噸，增長3倍，進口量可能下降。但中國政府宣布，將繼續實行價格保護政策，棉花即交即收，繼續擴大庫存。
印度在某種程度上對國際棉花市場也有一定影響。像2010年一樣，2012年3月，印度決定暫停棉花出口，之后很快解禁。
（四）價格波動。2010年，棉花價格翻了一番，到2011年3月更是達到227美分/磅，創美國南北戰爭以來的最高水平。拉高棉價的主要因素是：2009/10年，棉花產量連續4個收獲季低于消費量加庫存，其中庫存下降25%，連續7個收獲季保持低水平。在此情況下，消費反彈快于預期，特別是在亞洲，導致供貨緊張，加之巴基斯坦發生自然災害更加劇了供需矛盾。2011年4月以后，隨著需求放緩，棉價回落，到2011年底已降至100美分/磅以下。過高的棉價不斷刺激生產國擴大面積，提高產量，因為種棉比種糧更有利可圖。但到了2012年第一季度，棉價持續走低，已接近70美分/磅。盡管供大于求是棉價走低的根本原因，但也有其他外部因素，如歐元區危機和美元強勢。當然，中國政策也會決定棉價走勢。
2010年和2011年，國際棉價激烈跳動使整個棉花界（生產、銷售、紡織）焦慮不安，資金異常短缺，導致終止合同的案件急劇增加。僅2011年一年仲裁案子就達到創紀錄的242件，比常年平均增加了5倍；據國際棉花協會統計，2012年上半年新增案件135件。
（五）歐洲棉業情況。2010年，價格驅動使歐洲棉農擴大了種植面積，2011/12年度產量達到35.2萬噸，增產40%，出口30.4萬噸，增加9.3萬噸。據美國農業部預測，2012/13年度歐棉產量可能與上年度持平；而國際農業信貸聯合會則認為，歐棉產量將下降10%，出口下降1.7%。
歐元區危機導致區內多數國家經濟困難，特別是產棉國希臘。在此背景下，關于修改棉花補貼的討論有可能擱淺。希臘棉花產量占全歐的82-85%，占希農業的8%，涉及就業7.5萬人。
歐共體曾建議，要求強化共同農業政策中有關“安全網”方面的措施，特別是要擴大在某些敏感地區的扶持保護范圍。這就意味著棉花補貼不但可以保持“現狀”，而且當市場發生不正常情況時還可提供特殊支持的權力似乎也予以保留。世貿組織在審查歐盟貿易政策時發現，歐盟的農業扶持力度相當可觀，2009年扶持資金占農業產值總額的1/3左右。如果說從價格補貼過渡到生產補貼可以減少扶持金額的話，無論如何補貼都在歐盟農業發展中占有重要地位，其中包括棉花補貼。
（六）非亞太國家棉花發展情況。與歐洲一樣，價格因素推動非洲棉農擴大了種植面積。2011/12年度，非洲棉花產量（包括埃及）增長40%以上，達到144.8萬噸，出口100萬噸，增長13%。非洲棉花產量重占世界的5.3%，出口占11%。
1、法語非洲國家。2010/11年度，西非棉花產量并沒有像預期的那樣因價格提高而增加。分析其中原因，除了氣候不利，還包括接連5年的棉花危機所產生的負面溢出效應依然存在，由此導致棉花合作組織大幅減少，棉花公司拖欠支付積累嚴重，化肥、農藥使用量越來越少，扶持政策蕩然無存。此外，由于種棉以家庭模式為主，棉農很難對市場做出及時反應。
盡管如此，西非經貨聯盟國家2011/12年度棉花種植面積增長20%，棉花產量達到139萬噸，增長47%。其中科特迪瓦增長46%，馬里增長83%，多哥增長153%。但總的看，雖然棉花產量有所增長，但并未達到預期目標，主要障礙是天氣因素。馬里雨水偏少，50萬噸計劃目標沒能實現（實際完成44.5萬噸）；布基納法索發生農民抗議和毀田運動，加之天氣不利，棉花總產41.4萬噸，增長24%；塞內加爾沒能充分動員棉農積極性，種植面積減少，棉花產量僅增長8%。
展望2012/13年度，國際農業信貸聯合會預測，法語區國家棉產量還可能增長7%。因為相關棉花公司承諾繼續維持原有較高收購價，并提供化肥和農藥補貼，盡管這樣做有可能使公司財務狀況惡化。隨著政局穩定和經濟恢復，科特迪瓦將堅持棉花振興政策，預計棉花產量可能會達到30萬噸，超過貝寧穩居第三的位置。貝寧2011/12年度棉產量17.4萬噸，增長27%；但2012/13年度開局不利，國家和私營企業就化肥供應權爭奪激烈，政府認為私企采購和銷售存在舞弊，管理不善。馬里雖然也受到政局影響，但將繼續堅持50萬噸的發展目標。
2、東南非國家。該地區棉花已經實現了自由化，因此對市場反應比法語區國家更加迅速。2011/12年度，東南非棉產量增加了41%，其中坦桑尼亞和贊比亞翻了一倍；但2012/13年度可能下降13.5%。棉價最近兩年大起大落，影響廣泛，在坦桑尼亞、贊比亞和津巴布韋，棉花種植和加工雙方對立與沖突日益嚴重。2011/12年度，棉花加工企業高價收購棉花，而如今收購價暴跌，棉農拒絕接受。對此，津巴布韋于去年7月決定由政府出面，成為棉花的唯一收購人，但該項政策能否長期堅持的可行性不大。在贊比亞，價格談判宣告失敗，今后棉花收購價將隨行就市。而在坦桑尼亞，雖然談判取得了成功，但收購價定價過高，棉花加工企業很難承受。
埃塞俄比亞自2010年實施的政策表明，非亞太國家很難控制棉花業的整個價值鏈。根據該國5年發展計劃，紡織工業成為主要增長的行業之一，同時還規定了優先發展棉花種植業，將棉花產量從2011年的6萬噸提高到2015年的20萬噸。為此，計劃向投資人供給土地約260萬公頃，而目前僅有5%。棉價和內需預期雙高導致埃塞政府于2010年宣布禁止棉花出口。2011/12年度，棉花產量達到7萬噸，但內需不足，本國紡織業只能消化2.2萬噸，棉農庫存不斷增加，政府被迫于2012年取消了出口禁令。
（七）世貿組織有關棉花工作的進展情況。應該說，至今毫無進展，但以棉花4國為首的非洲國家并沒有氣餒，他們于2011年11月提出了一項“保持現狀”的建議，要求美國和歐盟將棉花補貼規模凍結在當前歷史最低水平以內。由于去年國際市場棉價較高，歐美支付的補貼因此較低。該建議有可能為陷入僵局的談判找到出路，但要達成共識依然困難重重。非洲國家還在繼續采取各種宣傳攻勢，為棉花問題說項。比如，棉花4國于2012年6月前往美國游說；非亞太國家第95屆部長理事會堅持向歐美施壓，要求其減少棉花補貼；棉花4國也不斷在世貿組織及多哈回合談判中據理力爭。
無論歐盟還是美國，有關農業問題的討論都是在面臨內部財政壓力的狀況下進行的，這似乎更有利于減少補貼。根據美國2012年農業法案，財政預算削減至少230億美元；此外，美國還將放棄直接補貼政策，轉向建立保險制度包括收入險和收成險。該保險制度更趨于市場化，由被保險人根據意愿自主選擇。
根據國際農業信貸聯合會統計，2010/11年度全球棉花工業補貼總額約17億美元，2009/10年度為38億美元，2008/09年度為63億美元，補貼形式包括棉花生產、關稅保護、收獲保險、最低保護價和出口補貼。2010/11年，全球有5個國家支付補貼，上年度有7個國家；平均補貼金額為5美分/磅，上年度為14美分。2010/11年度，美國支付補貼總額為6.5億美元，同比減少5億美元，每磅棉花補貼7美分，減少12美分。國際農業信貸聯合會調查發現，在過去的14年里，美國支付補貼最高的年份是2004/05年度，補貼金額高達39億美元，相當于每磅棉花補貼35美分；中國支付的補貼從2009/10年度的20億美元下降到2010/11年度的3.27億美元。
在歐洲，歐盟共同農業政策對希臘和西班牙兩個棉花生產國的棉花補貼政策有所變化，將降低最高種植面積的內容納入共同農業政策。根據國際農業信貸聯合會統計，2010/11年度希臘獲得歐盟的直接補貼為2.76億美元，相當于每磅70美分；西班牙為9,200萬美元，相當于每磅93美分；土耳其支付補貼約3.23億美元；巴西9,900萬美元；哥倫比亞900萬美元；印度采取貸款免債和化肥補貼政策，具體金額不詳。
三、非洲面臨的挑戰和機遇
（一）必須提高競爭力和附加值。除了補貼造成國際棉花市場價格扭曲之外，法語非洲國家還面臨非郎與歐元匯率平衡的問題。非洲棉花產業急需提高自身競爭力和可持續發展的能力。印度經過10年的努力從棉花進口國變成出口國，也同時成為非洲國家的強有力競爭對手。此外，非洲還面對美國的強大競爭，因為美國棉花主要用于出口。隨著競爭加劇和對棉纖維質量要求越來越苛刻，非洲棉花內在質量好、手工采摘等原本優勢正在因病蟲害問題而受到削弱。非洲棉花協會5年發展計劃已將此問題列為主要議題，目標是到2015年徹底根除棉花病蟲害。為此，非洲棉花協會與非洲棉花生產協會于2011年12月簽訂了“質量章程”，并編寫了操作程序手冊。同時，還向棉花主要進口國中國、孟加拉、越南、土耳其、印尼和泰國派出了工作組，了解用戶要求。此外，國際農業信貸聯合會和初級產品共同基金兩家共同出資，在馬里和坦桑尼亞建立了兩個區域棉花技術培訓中心，推廣棉花質量檢測技術手段和交易標準化，旨在促進棉花質量關鍵參數信息的透明度和客觀性。
長遠看，要提高非洲棉花附加值，減少對國際市場的出口依賴，其根本出路在于發展本國加工業和紡織業。西非經貨聯盟制定的“棉紡時間表”雄心勃勃，計劃到2020年將棉花的加工比重提高到25%。但目前情況并不樂觀，原有的46家紡織廠現在僅有12家還能維持生產，總計只有5%的加工能力。東非國家的棉花加工能力相對高些，能達到15%；中印等國也會加大投資，提高加工能力；中方還宣布，鼓勵企業到非洲投資辦廠。有些投資已經啟動，如在尼日爾、斯威士蘭、肯尼亞和貝寧。
（二）美歐農業政策。美國的《2012—2016農業法案》對減少補貼、推進世貿組織棉花談判至關重要，因為美國補貼占比最大。歐盟的補貼雖然單位金額較高，但總體影響有限。歐盟還有機會對棉補問題做出表率，繼續推動農業扶持制度改革，消除對歐盟農民補貼與本國生產之間的直接關系。為此，歐盟已被要求展示領袖風范，帶頭談論棉花補貼問題，并修改相關政策。
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