珠澳跨境工業區珠澳跨境工業區設在珠海拱北茂盛圍與澳門西北區的青洲之間，分為珠海、澳門兩個園區，由廣東省珠海市和澳門特別行政區分別通過填海造地形成，首期總面積約0.4平方公里，其中，珠海園區面積約0.29平方公里，澳門園區面積約0.11平方公里；兩個園區之間由一條約15米寬的水道作為隔離，開設專門口岸通道連接。
2003年12月9日，珠澳跨境工業區在澳門舉行了奠基儀式。設立珠澳跨境工業區的目的是解決澳門的就業和產業結構調整問題，保持澳門的經濟穩定與社會安定，并對珠海的經濟發展起到一定的推動作用。這是“一國兩制”偉大構想在區域經濟合作上的一次全新實踐。作為在一個主權國家、兩種法律框架、兩種經濟體制下的次區域經濟合作模式，珠澳跨境工業區的建立也進一步拓展了中國區域經濟合作的發展空間，具有重大的示范作用。
珠澳跨境工業區最早是由澳門部分成衣界人士提出，旨在應對2005年全球紡織品及成衣配額制度取消對澳門所帶來的沖擊，防止澳門本地成衣制造企業大規模北移，影響本地就業。2002年8月21日，澳門特區行政長官何厚鏵與廣東省領導會晤時，首次提出了聯合興建跨境工業區的設想。2003年12月5日，國務院以《國務院關于設立珠澳跨境工業區的批復》正式批準設立珠澳跨境工業區。 根據雙方商定，珠澳跨境工業區設立于珠海拱北茂盛圍和澳門青州之間，分為珠海、澳門兩個園區，由廣東省珠海市和澳門特別行政區分別通過填海造地形成，首期面積約0.4平方公里，其中珠海園區面積約0.29平方公里，澳門園區面積約0.11平方公里，兩個園區之間由一條自然形成的水道作為隔離，開設專門口岸通道連接。
珠澳跨境工業區以國務院批復的精神作為其建設和發展的政策基礎和依據，即在統一規劃的前提下，珠海園區、澳門園區由珠海市人民政府、澳門特別行政區政府分別管理。填海形成的澳門園區的土地所有權屬于國家所有，使用權歸屬澳門特別行政區。由澳門特別行政區進行司法和行政管轄。珠海園區作為珠海保稅區的延伸區，由海關監管，實行保稅區政策。批復還強調珠澳跨境工業區要充分發揮區位優勢，以發展工業為主，兼顧物流、中轉貿易、產品展銷等功能。
2004年6月29日，珠澳雙方在澳門首次聯合舉辦了大型招商推介會。最終，珠海園區共簽約13個項目，其中12個為澳門企業投資，合同投資總額超過3億港元。項目主要是紡織成衣業，也涉及了制藥、精密機械、食品加工、倉儲物流等；澳門園區共23個項目被推薦入園，包括紡織成衣、制藥、健康食品、信息產業、博彩用具制造、化工、新式混凝土生產等。投資者分別來自澳門、內地、香港、臺灣以及北美等地區，投資總金額約8億澳門元。
可以預見，珠澳跨境工業區的建立將有助于整合珠澳兩地各自的優勢，實現兩地制度優勢、充裕土地及勞力以及雄厚科技實力的共享，促進兩地產業分工和布局的互補，從而提高珠澳兩地的經濟發展潛力，共同打造珠三角西冀經濟中心及粵西商貿服務平臺。具體來說，珠澳跨境工業區將對珠海工業西進戰略起到助推器的作用，帶動其產業結構的優化升級和生產技術的更新換代，促進珠海優勢產品的出口，通過出口貿易額的增加拉動整個珠海經濟的發展；而對于澳門，珠澳跨境工業區則有助于拓廣澳門企業的發展空間，使其更方便地聯系國內市場，以帶動澳門第二產業的發展，振興澳門紡織服裝業，優化澳門產業結構，對博彩業獨大所帶來的深層發展隱患形成必要的緩沖和預防。
中國參與區域經濟合作的制度創新
進入21世紀以來，全球產業調整步伐明顯加快，廣泛的國際合作與激烈的國際競爭并存。隨著全球范圍內多邊貿易合作因坎昆談判破裂而放緩，區域經濟合作已成為現階段推動各國經濟發展的主導趨勢。各國均以區域發展的雙多邊合作為依托，力求實現市場、資本、技術的優化配置，從而謀求在國際競爭中占據有利位置。而在關稅同盟、經濟共同體、經濟合作協定、自由貿易協定、自由貿易區等區域經濟合作形式中，自由貿易區已成為其中最重要的形式之一。據統計，全球共有240多個區域貿易安排，近200個是自由貿易區或關稅同盟。同時，由幾個國家共同組成的跨國自由貿易區已逐漸取代了國內自由貿易區而成為國際自由貿易區發展的主流，如北美自由貿易區、東盟自由貿易區等。
與此同時，中國走向區域經濟一體化的進程也明顯加快。在國內，珠江三角洲、長江三角洲和環渤海灣地區的經濟一體化蓬勃發展；而在國際上，中國與東盟(10+1)建立自由貿易區的協定已經啟動，中國與日本、韓國也將在經濟上更緊密地聯合起來。2003年6月29日和10月17日，中央人民政府先后與香港特別行政區政府及澳門特別行政區政府簽署了CEPA；2004年6月3日，“9+2”政府行政首長簽署了《泛珠三角區域合作框架協定》。至此，港澳地區同內地的經濟合作從中國區域經濟合作的整體發展中凸顯了出來，并逐漸形成了以粵港澳地區為龍頭，帶動輻射中國西南各省區，促進和實現區內資源的有效利用與合理共享，拓展經濟發展新領域、新途徑和新空間，營造互補互利、互相促進和共同發展的區域經濟合作新局面。
珠澳跨境工業區正是在這一背景下出現的，它同時也是CEPA協議下粵港澳經濟互動進一步深化的產物�？梢哉f，跨境工業區的建立為CEPA的實施提供了一個更具體、更有效的合作平臺，而CEPA則為跨境工業區的運作提供了堅實的政策保障，兩者構成了一種牢固的互嵌式的配合模式。珠澳跨境工業區可視為是一項拓展CEPA的使用空間、強化CEPA實施效果的全新的區域經濟合作模式，而它所具有的富有創造性的“跨境”概念，無疑更是中國區域經濟合作理論與實踐的一次重要發展，也標志著中國區域經濟合作在廣度與深度上的里程碑式的進步。
不可諱言，現階段珠澳跨境工業區還存在著一些缺陷和問題，比如園區面積太小，限制了企業參與數量，制約了園區的產業布局及相關配套服務設施的建設；跨境工業區現址既不靠碼頭，也不與保稅區相連，給人員、貨物流動帶來不便，也不便于跨境工業區將來的空間擴展等。但盡管如此，作為中國區域經濟合作的一次最新嘗試，建立珠澳跨境工業區的意義仍然深遠，其對周邊地區的示范作用極有可能在未來幾年內得以發揮。
對珠澳跨境工業區發展模式的幾點探討
珠澳跨境工業區的跨境模式目前在國內尚沒有先例。因此，我們應該從實際出發，把改革、發展和穩定相結合；同時，認真參考國外成熟的、有可比性的自由貿易區的具體情況與經驗教訓，不斷調整，不斷創新，摸索出中國發展跨境自由貿易區的一整套成熟的政策法規與管理制度，為進一步深化區域經濟合作創造必要的條件。
一、園區產業規劃
基于珠澳跨境工業區設立的主要目的是為了支持澳門產業結構調整和經濟持續發展，特別是推動澳門紡織成衣行業的發展，因此目前園區所吸納的企業很大部分來自于紡織成衣行業。 2005年全球紡織品及成衣配額制度取消后，根據中國加入WTO的法律文件規定，紡織品及成衣進口國仍可對中國采取兩項貿易保護措施：一是《中國加入WTO議定書》的第16條，即“特定產品的過渡性保障機制”，當中國出口某類產品窒息成員國同類產品的貿易發展，中國需即時控制該項產品的出口水平；二是《中國加入WTO工作組報告書》的第241條和242條，有人稱之為“紡織品的特別保障機制”，當中國某類產品出口對進口國同類產品造成實質損害，該國可采取限制性進口措施。此外，由于中國的紡織服裝業在世界上具有明顯的比較優勢，毋庸置疑，各國都將千方百計采取各種手段對中國產品進行限制，以保護其國內市場。因此，可以預期在未來數年內，澳門紡織成衣行業相比于國內同行業在進入國際市場方面仍具有優勢，而珠澳跨境工業區如果能夠把澳門的體制和原產地優勢同珠海的低成本優勢充分結合起來，將有助于提高澳門紡織成衣行業的國際競爭力，為澳門紡織成衣行業繼續保有生存和發展的空間。
但從整體來看，澳門紡織成衣業已是澳門的一項夕陽產業。大多數紡織成衣業企業生產規模很小，其中4人以下的小廠多達400家，生產分散。大多數企業沒有資金購買先進設備與技術，更不具備研究和開發能力，生產方式以勞動密集型的手工作坊式生產居多，勞動生產率低下，僅及香港的60%。行業波動性極大，過度依賴于香港商人的投資及海外市場情況。而隨著近年來生產成本的上升，大量有競爭力的企業紛紛北移，造成技術人才嚴重流失，整個行業處于衰退狀態。
因此，跨境工業區對于澳門紡織成衣行業支持的重點不應僅僅放在以優惠政策來維持其生存上，而應著眼于長遠，推動區內企業升級轉型，按照國際先進管理規范進行制度創新，引進先進技術設備，加強研究開發，培育澳門品牌，從簡單從事加工向產品開發、設計、裁樣，以及發行、銷售等高利潤環節拓展，發展高附加值的紡織成衣業。同時，注重產業鏈的延伸，發展以紡織成衣業為依托的物流、中轉貿易和產品展銷等相關產業。
與此同時，還應積極發展科技含量高、資本密集型、智力密集型和更高附加值的現代新型產業，目前澳門園區內引入的信息產業項目就是一個很好的開端。通過扶植和培育這些高技術、高利潤的企業，調整澳門的產業格局，創造澳門新的經濟增長點。
而珠海方面，也不能僅僅作為廉價土地、勞動力的供應者，而應通過跨境工業區引進更多的資金、技術、人才，結合本身有潛力的行業，如旅游業、教育產業，從而實現自身的產業多元化，提高綜合經濟實力。
二、園區的政策法規與管理制度設計
目前，珠澳跨境工業區實行保稅區政策。而保稅區是我國實施全方位、多層次、有重點的對外開放戰略的產物，它是以國外自由貿易區為目標模式建立起來的特殊經濟區域。作為有中國特色的自由貿易區，保稅區取得了一定的成功，但也還存在許多認識和實際操作中的問題。總體來說，現有國內保稅區只能做到形式上與自由貿易區相似，即四周建有嚴格的隔離措施，而本質上還存在很大差異。同時，由于我國尚未有一部全國統一的《保稅區法》，各地保稅區主體功能定位不清，所實行的政策與管理制度參差不齊。因此，珠澳跨境工業區既要以現有珠海保稅區的管理模式為基礎，借鑒珠海保稅區的管理經驗，又要敢于創新，克服保稅區的固有缺陷，在跨境意義上進行政策法規與管理制度的創新。
具體來說，珠澳跨境工業區應高度重視并首先處理好以下兩個方面的制度創新和政策優化： 第一，原產地問題。原產地問題是當今世界國際貿易交往中屢見不鮮的問題，許多國家都通過簽發出口商品產地書來進行進出口貿易管制和配額管理。目前，美國和歐盟等西方發達國家和地區都經常以原產地規則作為對付中國等發展中國家的貿易保護手段。因此，珠澳跨境工業區的運作，特別是對于在區內占主要比重的紡織成衣業來說，必須高度重視原產地問題。如前所述，2005年全球紡織品及成衣配額制度取消后，“澳門制造”在一定時期內仍將比國內產品具有優勢。同時，澳門是自由港，與歐美市場關系密切，尤其是與歐盟國家歷史淵源深厚，并參與許多國際條約及組織，因而能得到不少國際優惠待遇。因此，在制度與政策設計上，應根據方便雙方園區生產和經營的原則，進行科學設計和合理布局，在不違背國家法律的前提下，充分發揮澳門的原產地優勢。同時，歐美國家為防范港澳成為內地走貨的通道，有可能加強對港澳進行監管，從而使澳門原產地優勢喪失，跨境工業區的作用弱化。對此，應高度重視，及早研究有關對策，設計預防措施，建立起一整套符合國際規則的政策法規與管理制度。
第二，人員流動問題。在現階段，由于“一國兩制”的特殊性以及珠澳兩地體制上的差異，兩個園區在管理模式上有很大不同。按照現行的出入境管理制度，勞動力在兩個園區之間的行動即視為出入境，這必然阻礙人員的自由流動，使得兩個園區企業之間不能進行合理的分工協作，澳門園區無法利用珠海的廉價勞動力優勢去降低產品成本，從而使其產品在市場上的競爭力下降，這實際上也是與建立跨境工業區的初衷相違背的。但是站在邊境管理部門的角度，由于進入澳門園區就等于進入澳門全境，如果勞動力在兩個園區完全自由流動，就可能導致部分勞動力非法出境，這又是中國法律和政策所不允許的。此外，如果過多地利用珠海方面的廉價勞動力，也有可能引發澳門本地的失業問題。可見，跨境工業區中的人員流動問題是一個十分復雜的問題。在時機尚不成熟的情況下，絕不能貿然放開人員流動限制，但人員自由流動又是跨境工業區發展的一個必然的趨勢。這就要求有關部門充分運用跨境工業區“跨境”這一特色，最大限度地挖掘跨境的政策含義，突破法律、體制瓶頸，深拓“一國兩制”條件下區域經濟合作的發展空間，找到一條能夠實現雙方效益最大化的次優方案。
跨境工業區前景展望 珠澳跨境工業區的建立開啟了新的次區域經濟合作模式，拓展了中國區域經濟合作的發展空間，也為內地與港澳地區特別是在CEPA框架下香港與深圳的經濟合作模式提供了良好示范。
與珠澳經濟合作相比，深港經濟合作的規模更加龐大，影響更加廣泛，而其實施的難度也更大。香港作為獨立的經濟實體、單獨關稅區，在多方面擁有“相對優勢”，如自由經濟體、金融中心、法治等等；而與其毗鄰的深圳，制造業基礎較好，在土地、勞動力等生產要素供應方面擁有“絕對優勢”，雙方資源和經濟的互補性很強。同時，自20世紀90年代中后期以來，隨著香港產業的再調整，香港高科技產業和金融、商貿等服務業開始北上和延伸，企業后勤服務和個人北上居住、就業、消費日漸增加，使得深港兩地城市“一體化”進程加快、雙方相互依存性明顯增強。
在此背景下，依照珠澳跨境工業區的模式，在深港邊境地區設立深港跨境工業區，可以將深圳的經濟潛能注入香港。深圳的生產要素供應充足，產業產能潛質深厚，能吸引外商直接投資于當地各類產業。而香港則可以通過跨境工業區鞏固其經濟基礎，提高經濟及工業產能，與成長中的深圳和珠江三角洲經濟體形成互相補充、互相依存的整體。跨境工業區還可將香港及國外的資金與內地的大量勞動力結合，擴大香港的出口。
深港合作建立深港跨境工業區后，我們還可以設想，在園區的整體運作步入正軌，雙方都從中獲得良好的收益的情況下，深港雙方可以進一步深化合作，逐步擴大保稅區面積，建立保稅工業帶，并且增加跨境工業區的功能內容，使其逐步成為保稅自由貿易區。而在此基礎上，還可以再爭取利用深圳現有二線的特殊有利條件，使整個深圳特區成為自由貿易區或大保稅區，全面與香港對接，從而使香港和深圳真正完全實現人流、物流、資金流的聯通，形成真正的統一市場和經濟共同體。
而要實現以上的設想，珠澳跨境工業區的建立及其未來的擴張與發展恰恰可以為深港合作提供一個極有價值的范本。對于原產地問題、人員流動問題以及與“一國兩制”的兼容性、經濟體制的差異性等這些跨境區域經濟合作中必然出現的問題，珠澳跨境工業區都可以為經濟規模更大、影響范圍更廣、面臨問題也更為復雜的深港跨境工業區的建立進行先期的具體實踐與摸索，尋求使雙方獲得最大收益的最有效途徑，并對未來建立深港跨境自由貿易區的可行性及其功能與價值提供評估依據與參照。
國內首個跨境特殊監管區域——珠澳跨境工業區開通運作3年來,已有入園企業83家,進出境(區)貨物達到13.7萬噸,貨值8.4億美元,業務量年增3.5倍,去年業務量是上年的6倍,今年的業務量又比去年凈增長30%。記者今天從拱北海關了解到,2009年1至10月,珠澳跨境工業區珠海園區進出境(區)貨值4.5億美元、增長81%,專用口岸進出境車輛1.18萬輛次、旅客20萬人次,分別增長54%和25%。
